Círculo vicioso en el Estanque de NiNis

 A la deriva en un país fragmentado

En Uruguay existen 102 mil jóvenes de entre 15 y 29 años del medio urbano que no estudian ni trabajan. De acuerdo a un estudio del Banco Mundial (BM) esa cifra representa el 17,1% de la población en esta franja etaria. En Montevideo el guarismo de los jóvenes que no estudian ni trabajan trepa a 39.000; el 14,4% de esta población. El denominador común del total de los ni ni (como se les llama habitualmente a los jóvenes que viven en esa condición) es la pobreza. Casi el 54% de ellos pertenecen a hogares del primer quintil de ingresos. Si se tuvieran en cuenta también los jóvenes que viven en hogares del segundo quintil, esta cifra trepa al 75%. Según el estudio del organismo internacional titulado “Hacia un Uruguay más equitativo, los desafíos del sistema de protección social”, los ni-ni, son un grupo heterogéneo que comparte algunas características. Entre ellas su ubicación geográfica, marginalidad y condiciones de vida.

“El hecho que 3 de cada 4 jóvenes que no estudian ni trabajan pertenezcan a los hogares del 40% más pobre sugiere la existencia de una suerte de punto de partida en el estudio de su vulnerabilidad”, señala el estudio. Esto significa, “que la problemática a estudiar podría ser interpretada como una manifestación más de procesos de pobreza y exclusión o al menos de alta vulnerabilidad a la pobreza. En buena medida, este es uno de los rasgos que “homogeniza” a esta población, su pertenencia a los estratos inferiores de ingresos”, agrega.

El informe explica que cuando se observa a los jóvenes de estos primeros dos quintiles de ingresos queda claro que la situación es bastante diferente según la edad que tengan. La concentración de la situación más crítica en términos de actividades la tienen los más jóvenes, ya que quienes no estudian, no trabajan ni buscan empleo y tampoco realizan tareas dentro del hogar representan el 14,5 % de su tramo etáreo, guarismo que disminuye hasta algo más del 3% para los de mayor edad.

“Otra de las características es que el porcentaje de ni – ni es mayor para las mujeres que para los varones. Este aspecto sin duda se relaciona con los modelos de género establecidos en la sociedad, y en particular con los estratos de más bajos ingresos. No obstante hay al menos dos apreciaciones importantes que surgen del análisis de los datos. En primer lugar, que conforme avanza la edad no parece modificarse el comportamiento de las mujeres, y sí el de los varones.

Es decir, que a medida que éstos van superando las distintas etapas de la transición a la adultez, comienzan a insertarse a los mecanismos tradicionales, al tiempo que dentro de las mujeres el porcentaje de ni -Ni permanece relativamente estable”. En este sentido el estudio del Banco Mundial afirma lo siguiente:

Las mujeres jóvenes se distribuyen entre aquellas que pretenden vincularse al mercado laboral y quienes trabajan en la esfera doméstica, al tiempo que en el caso de los hombres intentan la búsqueda de integración únicamente mediante la inserción laboral (esfera pública). Es sobresaliente como en el tramo etario más alto, y probablemente vinculado a temas relacionados al ámbito reproductivo, los hombres parecen tener una inserción laboral «exitosa» mientras que las mujeres parecen consolidar un perfil de trabajo en la esfera doméstica sin afiliación institucional formal.

En segundo término, es importante considerar que esta situación se da en un contexto donde los logros educativos de las mujeres son sustantivamente más altos que el de los varones y que, al mismo tiempo, la tasa de desempleo femenina supera con creces a la masculina. No obstante, la mayor acumulación de logros educativos por parte de las mujeres parece concentrarse en aquellas situaciones donde o bien participan de los mecanismos tradicionales de integración o bien pretenden hacerlo (básicamente que tienen trabajo o lo están buscando), no así para aquellas que se repliegan en la esfera doméstica ni para quienes están comprendidas en las situaciones de más riesgo (ni – nis que no buscan trabajo ni realizan tareas domésticas).

Es extremadamente llamativa la forma en que las mujeres que no estudian ni trabajan pero que hacen quehaceres domésticos presentan un perfil de logro educativo absolutamente deficitario en relación a los hombres. La hipótesis más probable para esto es la de trayectorias truncadas por ciclos reproductivos. Es decir que, con independencia de la edad -aunque de forma acentuada a partir de los 20- nos encontramos frente a mujeres que tomaron una trayectoria de emancipación basada exclusivamente en la esfera privada pero que las deja muy comprometidas a la hora de insertarse en el mercado laboral. Cabe preguntarse pues una vez más cuál es el desafío con estas mujeres ni- nis. Incluso en el caso donde la afiliación no constituyera un problema, se trata de personas que frente al mercado laboral se enfrentan a dos desafíos que les serán insalvables: el de las habilidades y conocimientos acreditados, y el del cuidado infantil.

Los resultados de las políticas sociales no son alentadores

El estudio reconoce que Uruguay está en condiciones de tener resultados exitosos en el tema que nos ocupa porque “la problemática de la educación y en especial de los ni – ni está presente en la agenda política e institucional; existe capacidad técnica y asignación presupuestal para trabajar sobre la problemática; no se aprecian diferencias sustantivas entre los objetivos del gobierno y las visiones de carácter técnico institucional”; y “se implementan acciones de carácter innovador”.

Sin embargo, eso no ocurre. “Los resultados distan mucho de ser alentadores”. En relación a los programas que intentan retener y/o re vincular a los a los jóvenes con el sistema educativo el informe del BM señala que el tiempo de puesta en práctica aún no es suficiente y eso podría explicar “por qué las innovaciones no llegan a mostrar aún los resultados esperados”.

No obstante, “a pesar de que se podría aceptar este argumento como válido, a nuestro juicio existen algunos aspectos de orden institucional que no permiten u obstaculizan la posibilidad de que las innovaciones pasen de un grado de experimentación a otro de mayor alcance”, afirma el estudio.

“Existen al menos, cuatro factores que se combinan entre sí, en una especie de círculo vicioso, que a partir de una retroalimentación permanente, hacen que la fase exploratoria o experimental de las innovaciones tiendan a ser más extensas de lo deseado y por ende afectar resultados de mayor envergadura. Ellos son: Baja cobertura, ausencia o escasa evaluación, diferencias y/o huecos conceptuales, gobernanza compleja”.

Por otra parte, “en el proceso institucional uruguayo, todo parece indicar que el círculo permite crear innovación, pero al mismo tiempo, sus piezas obstaculizan la posibilidad de atender la problemática con mayor alcance y eficiencia”.

Baja cobertura y escasa o inexistente evaluación

El problema de los ni – ni, de acuerdo al estudio, tiende a concentrarse en los sectores más pobres y en determinados espacios territoriales. Por otra parte, se presenta la incidencia del género, tanto en lo que refiere a diferencias de desvinculación como a la temporalidad de la misma. En ese aspecto, desde el punto de vista cuantitativo, “por más focalizada que parece estar la problemática en los sectores de bajos ingresos”, son “cantidades importantes de población”; “el problema no es cuantitativamente pequeño. La focalización no implica poca cantidad, sino por el contrario, la dimensión del problema es mucha”.

De acuerdo a una enumeración preparada por ANEP (Sobre inclusión educativa y políticas), explica el documento, los programas y proyectos focalizados en esta problemática son muchos y variados, pero la cantidad no va acompañada de una cobertura de atención lo suficientemente grande como para atender eficientemente la dimensión del problema. Es razonable que en términos de eficiencia, la mayoría de los proyectos y programas estén orientados a promover la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo. No obstante esto, los programas y proyectos que tienden a crear puentes para promover la revinculación de aquellos que han abandonado la educación poseen una cobertura relativa de atención aún muy pequeña.

En ese sentido, los técnicos del BM pudieron constatar durante las entrevistas, “cierta tensión en relación a la posibilidad de aumentar la cobertura. En algunos casos se aprecia presión entre las autoridades de orden político y las de orden técnico, siendo las primeras las de mayor interés en crecer en términos de atención de cobertura. Pero, ¿por qué las autoridades técnicas no muestran el mismo interés en crecer en cobertura?”.

En primer lugar los técnicos advirtieron en todos los casos un sentimiento de estar aún en fase de experimentación y por ende de aprendizaje. Por otra parte, existe opinión compartida en que hay una limitación de personal técnico adecuado para hacer frente a este tipo de problemática.

“En todos los casos, se aprecia un importante consenso en cuanto a que la formación docente está lejos de entender, y por ende de atender, la particularidad de los jóvenes ni – ni. Este factor hace que exista el convencimiento de que el crecimiento debe ser lento, ya que la formación del docente que trabaja con ni – ni en particular y con jóvenes vulnerables en general, tiene mayor peso en la práctica, lo que supone un proceso de ensayo y error permanente”.

¿Por qué no hay formación específica al respecto? Porque existen “otros factores obstaculizadores, que ejercen un papel importante en el hecho de no fomentar o crear formación específica para el trabajo con esta población”. “En particular porque existe otro factor que obstaculiza estas posibilidades: no hay suficiente sistematización y gestión social del conocimiento extraído en la implementación de estos proyectos e iniciativas. Este aspecto hace que la discusión referida a las posibilidades de aumento de cobertura se concentre más en debates de intenciones o arreglos institucionales que en planificación educativa”.

Con relación a la inexistente o escasa evaluación, el estudio señala:

 Hay pocos sistemas de monitoreo y de evaluación. En términos generales, la mayoría de los proyectos e iniciativas no poseen buenos sistemas de información y no cuentan con un conjunto de indicadores que les permita evaluar el grado de éxito o fracaso de su gestión.

A su vez, en los casos en los que poseen algunos sistemas de registros y/o de sistematización, no poseen equipos o instancias en donde se extraigan conclusiones analíticas y objetivas.

Con excepción de algunas, los aprendizajes que se extraen de la implementación de estas iniciativas no se sistematizan. Esta ausencia de no producción de información como insumo para la gestión del conocimiento, tiene como resultado la no producción de inteligencia social.

Los resultados de la experimentación quedan recluidos en quienes experimentaron, lo que no necesariamente significa que sea en la institución encargada de la misma y mucho menos que sea tomada como insumo de planificación educativa de carácter general.

La existencia de sistemas de información, no garantiza que exista monitoreo, pero aún en los casos en dónde éste existe, lo que no se aprecia es que haya buenos sistemas de evaluación y mucho menos que la evaluación sea insumo para la toma de decisiones de política.

(…) Al no existir evaluación, las discusiones relativas a su aumento, quedan referidas a voluntades político institucionales. Estas voluntades no necesariamente van acompañadas de planificación técnica analítica.

Huecos conceptuales y diferencias metodológicas

La diversidad de proyectos y programas, según el estudio del BM, permite la coexistencia de huecos conceptuales y/o diferencias de enfoque metodológico. En las instituciones persisten diferentes miradas sobre cómo atender y trabajar sobre la problemática, así como algunas importantes indefiniciones. Al respecto el informe señala lo siguiente:

Estas diferencias y ausencias no llegan a ser del todo manifiestas, y hasta el momento no obstaculizan el proceso de trabajo interinstitucional que se viene llevando adelante. Sin embargo enlentecen el proceso de desarrollo de la innovación.

Puede argumentarse que este factor no es problemático, ya que es posible pensar que cuando se está frente a una problemática relativamente nueva que requiere de innovación existan diferentes miradas en cuanto a formas de abordaje y de implementación. Desde este punto de vista puede no ser preocupante que existan diferencias o ausencias de definición, sino todo lo contrario, parecería buena su existencia, ya que ésta permite mayor reflexión y apertura al aprendizaje.

Sin embargo, cuando las diferencias o ausencias no son del todo manifiestas, pueden llegar a generar una especie de competencia institucional por ver quién posee la verdad. A esto debe agregarse que el hecho de no poseer mecanismos de evaluación objetiva, puede resultar una amenaza para el logro de resultados ambiciosos y para el avance del trabajo intersectorial e interinstitucional que se viene llevando a cabo.

Las principales diferencias y ausencias encontradas son: Formación para el empleo o para el mundo del trabajo, territorio como variable de inclusión; abordaje familiar y concepción sobre lo socioeducativo.

Gobernanza compleja

Uruguay es uno de los pocos países en donde la ejecución de la política educativa no es llevada a cabo directamente por el gobierno. La educación es gobernada por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) que es dirigida por el Consejo Directivo Central (CODICEN), un órgano colegiado de cinco miembros. A partir de la Ley de Educación del 2008, tres de ellos deben contar con venia parlamentaria, mientras que los otros dos son electos por el conjunto de docentes mediante elecciones.

Este formato, no exclusivo de la educación, otorga al sistema educativo un marco de participación y de autonomía interesante, pero a la vez complejo. Las decisiones deben contar con un marco de consensos amplios. Esto tiene aspectos altamente positivos y a la vez negativos. Como hecho negativo, puede argumentarse que el proceso de toma de decisiones suele ser demasiado lento. En momentos de urgencias, como parece ser este, las decisiones suelen llevar más tiempo del que parece ser necesario.

(…) La dispersión de programas o proyectos puede ser buena cuando se está en una fase experimental, pero la dimensión del problema de la situación de los jóvenes ni – ni, parece requerir de comenzar ya una fase de desarrollo.

El peligro de la gobernanza compleja, está en conservar la fase exploratoria más tiempo del debido, ya que ésta tiende a generar zonas de confort. La imagen de zona de confort, refiere al encuentro de ubicación del óptimo institucional en donde todos pueden hacer lo que entienden que hay que hacer con el mínimo de conflicto inter institucional posible. Este óptimo se encuentra en la medida en que la cobertura es pequeña.

El encuentro del óptimo de la zona de confort, corre el riesgo en la situación actual, en tener una extensa «trampa al solitario». Esto significa el estado en donde todos hacemos algo, todos probamos algo, pero a la vez ninguno llega a ser solución de nada.

Romper el “confort”, requiere que alguien «golpee el tablero». Pero aquí es donde el círculo vicioso se protege de esta posible amenaza. La forma ideal, desde nuestro punto de vista, de romper el círculo es a partir del análisis objetivo, lo cual es posible si existen sistemas de evaluación que generan inteligencia social.

la ausencia de éstos limita las posibilidades actuales de salida de la zona dejando la situación más centrada en voluntades y arreglos político institucionales que en el rompimiento del círculo vicioso mediante formas de planificación educativa basadas en evidencias objetivas.

Romper el círculo únicamente desde el ejercicio del poder, ante un proceso tan complejo de gobernanza como el uruguayo, corre el riesgo de que las decisiones no cuenten posteriormente con el margen de apoyo necesario -y por ende de legitimidad- de los distintos actores que forman parte del sistema. Esto lleva a que las posibilidades de sostenibilidad futura de dichas decisiones sean muy frágiles.

En conclusión, es posible imaginar que Uruguay apelará a su estilo de gradualidad en la toma de decisiones. Esto implica que el conjunto de soluciones necesarias que requieren los ni – nis va a demorar. Cuando se encuentren, es muy probable que éstas sean buenas, tanto en lo que refiere a los aspectos técnicos como a las capacidades institucionales para llevarlas a cabo, mientras tanto, los adolescentes y jóvenes de hoy, pagarán las consecuencias.

http://www.lademocracia.info

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